Ricordiamo che la differenza fra legge formale e legge sostanziale, secondo una classificazione che risale alla cosiddetta scuola dualistica di diritto pubblico sorta in Germania verso la fine del XIX secolo, può essere così sintetizzata :

- in una legge sostanziale (o legge materiale) la forma legislativa del provvedimento si accompagna a un contenuto normativo poiché le disposizioni in essa contenute innovano l’assetto preesistente dei diritti e dei doveri; tale tipo di norma promana dal potere legislativo secondo procedure tipiche e presenta le seguenti caratteristiche: l’astrattezza, la novità e l’attitudine a modificare l’ordinamento giuridico preesistente; una legge formale, pur presentandosi come un atto legislativo, non modifica i preesistenti rapporti giuridici o la legislazione vigente; in altre parole, pur trattandosi di una legge approvata dal Parlamento con il rito che caratterizza le leggi, tale tipo di norma non ha la stessa forza delle fonti normative a lei equiordinate e non può modificare l’ordinamento giuridico. L’orientamento tradizionale vede nella legge di bilancio un perfetto esempio di legge formale: partendo dal terzo comma dell’art. 81, si sostiene che la legge di bilancio non “può modificare le leggi finanziarie esistenti le quali, sebbene non esecutive senza la leggerli bilancio, restano tuttavia in vigore finché non saranno modificate da un’altra legge sostanziale. La tesi della natura formale della legge di bilancio ha trovato riconoscimento anche nella giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza 7/1959) secondo la quale «la legge del bilancio è una legge formale che non può portare nessun innovamento nell’ordine legislativo, sì che da essa non possono derivare né impegni, né diritti (…) diversi da quelli preesistenti alla legge stessa».

Secondo la Corte, che si esprimeva a proposito di una legge della Regione Trentino-Alto Adige, la legge di bilancio è efficace soprattutto nei rapporti fra l’Assemblea e l’esecutivo: essa ha la funzione, propria di questo tipo di leggi, d’autorizzare il Governo ad esercitare le facoltà che già gli competono in ordine alle varie leggi preesistenti, cioè a riscuotere le entrate e a pagare le spese secondo il programma rappresentato dal bilancio di previsione. In tal modo l’Assemblea esercita un controllo sull’indirizzo politico-amministrativo del Governo. A dimostrazione del carattere formale della legge di bilancio, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 37/1961 ha ritenuto che, dichiarata l’illegittimità della legge sostanziale per violazione dell’art. 81 della Costituzione, e in particolare delle disposizioni contenenti l’indicazione degli stanziamenti da effettuare, si rende superflua la dichiarazione di illegittimità dei capitoli degli stati di previsione delle spese contenuti nella legge formale di bilancio e destinati a dare attuazione a quelle disposizioni. Secondo gli autori che accolgono la teoria della legge di bilancio come legge formale, dunque, tale norma può essere qualificata, a seconda dei diversi approcci:

- legge di approvazione, la cui funzione consiste esclusivamente nell’approvare il bilancio adottato dal Governo, rimanendo esterna ad esso e non mutandone la natura (che resterebbe amministrativa) ma integrandone l’efficacia;

- legge di autorizzazione, poiché la legge di bilancio avrebbe la natura sostanziale di atto amministrativo con cui il Parlamento autorizza il Governo a condurre la gestione finanziaria ed a riscuotere le entrate e ad erogare le spese.

La legge di bilancio è ancora «legge di autorizzazione», strumento per vincolare le attività delle amministrazioni pubbliche al perseguimento degli obiettivi individuati dal Parlamento, ma essa è anche espressione della politica economica del Governo, atto di indirizzo politico basato su quella collaborazione fra organi costituzionali e su quel coordinamento di competenze propri del nostro sistema costituzionale (così Orefice). L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Se il bilancio non viene approvato entro il 31 dicembre, ai sensi dell’art. 81, comma 2, le Camere concedono al Governo l’esercizio provvisorio di bilancio, con legge e per periodi non superiori a quattro mesi. Il secondo comma dell’art. 81 ha una duplice finalità:

- assicurare la continuità dell’azione amministrativa; in assenza della legge di bilancio, infatti, mancherebbe il fondamento giuridico per la gestione delle entrate e delle spese; occorre dunque uno strumento legale (la legge che autorizza la gestione provvisoria del bilancio) che eviti la paralisi che la carenza di autorizzazione ad assumere le spese e a realizzare le entrate realizzerebbe nell’attività dello Stato per l’anno successivo;

- garantire il controllo preventivo del Parlamento sugli atti del Governo.

Fino alla riforma della manovra di bilancio operata con la L. 362/1988, il ricorso all’esercizio provvisorio era abbastanza frequente; da quando però è stata introdotta la sessione di bilancio (con la conseguente revisione dei regolamenti parlamentari), la legge di bilancio è sempre stata approvata entro il 31 dicembre.

Tuttavia l’esercizio provvisorio incontra alcuni limiti:

- un limite temporale, poiché esso non può superare i quattro mesi; si badi che la Costituzione ammette in teoria più esercizi provvisori purché la loro somma non superi i quattro mesi («per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi»);

- è poi vincolato a condizioni di necessità: il provvedimento deve essere finalizzato ad evitare la paralisi nell’attività suddetta;

l’esercizio provvisorio può aversi solo con legge permettendo il controllo della Corte Costituzionale. Per tale motivo è da escludere che l’esercizio provvisorio possa essere autorizzato con decreto legge. Inoltre, così come il Parlamento è l’organo deputato ad autorizzare questo esercizio provvisorio, così è abilitato anche alla revoca, implicita o esplicita, prima della scadenza del termine previsto. In ogni caso, la gestione provvisoria cessa automaticamente con la definitiva approvazione della legge di bilancio.

3. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.  Il comma 3 dell’art. 81 preclude alla legge di bilancio di stabilire nuovi tributi e nuove spese; la finalità di questo divieto è essenzialmente quella di rinviare ad altri provvedimenti le modifiche al regime delle entrate e delle spese e permettere al Parlamento la necessaria tranquillità nell’esame del bilancio; dai lavori preparatori della Costituente, è chiaro che scopo primario del comma è quello di evitare che i parlamentari approfittino delle corsie privilegiate (in termini di tempi) di cui gode la legge di bilancio per far passare più facilmente leggi di spesa frutto di istanze settoriali di gruppi d’interesse. La Costituzione, dunque, mira a tenere nettamente distinti il momento della ricognizione della legislazione tributaria e di spesa, coincidente con la stesura del bilancio, dal momento della loro integrazione e modificazione. Dall’interpretazione di tale comma è però nato un dibattito dottrinario sulla natura della legge di bilancio, se abbia cioè valore di legge formale o di legge sostanziale.

La natura formale della legge di approvazione del bilancio: essa infatti non può introdurre nuovi tributi o modificare quelli già presenti né può introdurre spese per nuovi o maggiori compiti dello Stato che non siano stati preventivamente autorizzati da una legge dello Stato. La legge con cui annualmente il Parlamento approva il bilancio, perciò, deve limitarsi a riassumere in un unico documento contabile le decisioni relative all’entrata e alla spesa, decisioni già assunte con le leggi ordinarie (comma 3);

- l’obbligo di copertura: ogni legge che aumenti la spesa (introducendo nuove spese o aumentando quelle esistenti) deve indicare i mezzi di copertura (comma 4). Pur nella loro sinteticità, le quattro disposizioni di cui si compone l’articolo 81 dettano i principi cui è ancorata la normativa in materia di bilanci pubblici; vale dunque la pena analizzarne in modo più approfondito la portata.

Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal

Governo

Il primo comma dell’art. 81 («pilastro della disciplina giuridica in materia di bilancio»:

Monorchio-Mottura) stabilisce:

- la cadenza annuale della procedura di approvazione del bilancio. Il carattere annuale della legge di bilancio può oggi apparire scontato ma non era affatto tale agli occhi dei Costituenti; inoltre, l’affermazione del carattere annuale del bilancio fa emergere lo sfavore del Costituente verso una fiducia troppo prolungata nei confronti del Governo (Barettoni Arleri);

- la suddivisione dei ruoli fra Governo e Parlamento nella predisposizione dei documenti finanziari e nella gestione del bilancio. È noto che il fondamento del governo. La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative costituzionale risiede nel diritto dell’organo rappresentativo della sovranità popolare di approvare il bilancio dello Stato; a partire dall’esperienza anglosassone, perciò, il Governo (dal quale dipende la burocrazia) detiene in via esclusiva il potere di iniziativa legislativa in materia di bilancio; il Parlamento, dal canto suo, autorizza l’esecutivo a gestire su base annua l’ordinamento finanziario di entrata e di spesa. In altre parole, la legge di bilancio costituisce lo strumento per vincolare le attività delle amministrazioni pubbliche al perseguimento degli obiettivi individuati dal Parlamento, quale organo detentore della sovranità popolare: la sua funzione è quella di legittimare il prelievo delle imposte e di assicurare che i fondi pubblici vengano erogati nel rispetto dei vincoli fissati dal Parlamento. Il voto parlamentare sul bilancio viene così a configurarsi come uno dei momenti principali di verifica del rapporto fiduciario Parlamento-Governo; consapevole di tale rilevanza, la Costituzione vieta esplicitamente (art. 72, comma 4) che l’approvazione parlamentare possa avvenire adottando la procedura, più rapida, della approvazione in commissione e richiede invece la procedura normale. Inoltre, la legge di bilancio può essere assoggettata al sindacato di legittimità della Corte Costituzionale ma non a referendum abrogativo (l’articolo 75 comma 2, infatti, esclude espressamente il referendum abrogativo, tra l’altro, per le leggi tributarie e di bilancio).

Rapporto Governo-Parlamento

La suddivisione di compiti delineata dalla nostra Costituzione (sintetizzabile nel principio «il Governo propone e il Parlamento consente») suggerisce che, con la legge di bilancio, il potere legislativo controlli e limiti la capacità di spesa dell’esecutivo e, quindi, la necessità di finanziare tali spese mediante tributi. Come già notava Einaudi, si tratta di una concezione ormai superata del rapporto Governo-Parlamento poiché la funzione di freno alle spese pubbliche si è ormai trasferita in capo al Governo; tale capovolgimento del rapporto comporta che non è più possibile oggi considerare la rappresentanza dei contribuenti come funzione caratteristica del Parlamento.

Ne è derivata l’esigenza di allargare il campo d’indagine alla più ampia area della «finanza pubblica», per la quale la nozione di «contabilità di Stato» appariva sempre più riduttiva:

si è andata perciò affermando l’espressione contabilità pubblica, più idonea a comprendere le discipline contabili di tutte le amministrazioni pubbliche: Regioni, enti locali, enti parastatali, Camere di commercio, Aziende sanitarie, università e istituzioni scolastiche. Su tale evoluzione della nozione di contabilità in un’accezione ampliata a tutti i soggetti pubblici ha inoltre influito l’art. 103, comma 2 della Costituzione secondo il quale «La Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge», sancendo in tal modo l’esistenza di un’area che comprende tutti i fatti e i rapporti connessi alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici. Può essere utile, per definire la nozione di contabilità pubblica (sia pure con le cautele di cui fra poco si dirà), far riferimento all’Atto di indirizzo adottato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nell’Adunanza del 27 aprile 2004, nonché nella deliberazione n. 5/2006. Tra le altre funzioni svolte dalla Corte dei Conti, l’art. 7, comma 8, della Legge 131/2003 attribuisce una funzione consultiva alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti «in materia di contabilità pubblica»; i due Atti di indirizzo citati hanno dunque definito l’ambito oggettivo della funzione, individuando (ripetiamo, limitatamente alla attività consultiva introdotta dalla Legge 131) i confini della nozione di contabilità pubblica nella «attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli» (Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, Atto di indirizzo del 27 aprile 2004).

278 Parte Prima

Libro Terzo – Nozioni di contabilità pubblica della prestazione o dalla composizione e dal funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura, ovvero quando esista un modulo procedimentale idoneo ad evitare eventuali arbitrii da parte della pubblica amministrazione» (Corte Cost. 507/1988).

1.3.2 L’articolo 81 e i principi in materia di bilancio dello Stato

Le regole dettate dalla carta costituzionale per la disciplina del bilancio sono piuttosto generali; i quattro commi dell’articolo 81, infatti, si limitano a prevedere:

- la necessità che l’esecutivo (Governo) predisponga ogni anno il bilancio preventivo

ed il rendiconto e che il Parlamento approvi tali documenti per legge (comma 1);

- le norme in caso di ricorso all’esercizio provvisorio; può accadere, per molteplici ragioni, che alla data del primo gennaio dell’esercizio finanziario di riferimento, il Parlamento non sia in possesso dello schema di bilancio annuale di previsione oppure che lo schema di bilancio, ancorché predisposto dal Governo, non sia stato approvato dalle Camere. In questo caso, il Parlamento delibera l’esercizio provvisorio: per un periodo non superiore a quattro mesi, l’amministrazione pubblica potrà impegnare spese in misura non superiore mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nel progetto di bilancio (comma 2);

Secondo una definizione largamente accettata e dovuta a Bennati (autore di un manuale ormai divenuto un classico), la contabilità di Stato è l’insieme organico delle norme che disciplinano l’attività gestoria dei pubblici poteri, vale a dire l’organizzazione finanziario – contabile, la gestione patrimoniale, l’attività contrattuale, la gestione del Dilancio, il sistema dei controlli e la responsabilità degli amministratori della cosa pubblica.

Si tratta, come si vede, di contenuti molto eterogenei, non coincidenti con quelli di un unico testo normativo (ad esempio, la legge di contabilità, di cui diremo fra poco). Secondo Buscema, allora, un oggetto di studio così vasto trova il suo momento unificante nel ‘apporto di diritto pubblico tra la generalità dei cittadini-contribuenti e gli enti pubblici;

un rapporto, quest’ultimo, nel quale i cittadini (a differenza del rapporto giuridico di imposta) si collocano come soggetti attivi, titolari di un diritto a conoscere la effettiva destinazione del gettito tributario ed alla correttezza della gestione del pubblico denaro. Questa considerazione spiega perché, nei rapporti con altre discipline, la contabilità di Stato presenti numerosi punti di contatto con le materie giuridiche; secondo Monorchio, il termine contabilità non va assunto nel significato di «tenuta dei conti» ma in quello di «dare conto» che la gestione delle risorse pubbliche avvenga nel rispetto delle procedure e, in generale, delle norme previste dal nostro ordinamento. In particolare, la contabilità pubblica ha relazioni con il diritto costituzionale; l’art. 23 Cost., infatti, sancisce il principio di legalità, secondo cui nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge: tale principio è alla base delle norme che sgolano l’approvazione e la gestione del bilancio pubblico; né possono essere sottovalutati i rapporti con il diritto amministrativo, poiché l’attività finanziaria è parte dell’attività amministrativa dello Stato e degli enti pubblici. Occorre poi considerare i rapporti, sempre più stretti negli ultimi anni, con le discipline aziendalistiche: già per autori come Besta, la contabilità dello Stato studia principalmente i fatti ed i congegni del controllo economico dell’azienda dello Stato ed è quindi una branca della ragioneria applicata, da cui mutua le tecniche di rilevazione, registrazione, amministrazione e controllo delle risorse pubbliche. Per lungo tempo l’attività finanziaria pubblica (l’insieme di operazioni con cui gli enti pubblici acquisiscono risorse per la produzione di beni e servizi) ha coinciso con l’attività finanziaria dello Stato (e, al limite, delle sue articolazioni territoriali: Comuni e Province); in modo parallelo, la disciplina che aveva ad oggetto l’ordinamento giuridico contabile in cui tale attività finanziaria si iscriveva era definita contabilità di Stato.

D’altra parte, solo per lo Stato era previsto un insieme organico di norme contabili che in larga parte influenzava (quando non disciplinava direttamente) gli ordinamenti contabili degli altri enti pubblici. Per Regioni, enti territoriali e enti pubblici, infatti, la contabilità di Stato ha costituito sia il modello di riferimento dei rispettivi ordinamenti, sia una fonte normativa complementare e residuale. Progressivamente, però, all’operatore pubblico per antonomasia (lo Stato) nella gestione di risorse pubbliche si sono affiancati numerosi altri soggetti (imprese pubbliche, enti sovvenzionati o partecipati…), ciascuno caratterizzato da ordinamenti contabili.

Se il processo di integrazione europea, con ciò che ne consegue i n termini d i necessità di omogeneizzazione ai parametri stabiliti in sede comunitaria e in primis il riordino dei conti dello Stato, va ricercato come la causa prima che ha portalo i l problema del lavoro sommerso all’attenzione generale, esiste, tra le altre, almeno una causa sulla quale vale la pena soffermarsi, causa, questa, che ci rimanda ai cambiamenti intervenuti all’interno del mercato del lavoro nel corso degli ultimissimi anni.

Con i l progressivo superamento dei modelli produttivi e di organizzazione del lavoro tipici della fase fordista dello sviluppo, le tradizionali categorie definitorie del lavoro si rilevano sempre meno adeguate a rappresentare la realtà. In particolare non è più proponibile una meccanica identificazione tra tempo impiegato nella produzione, posizioni ricoperte e quantità complessiva lavoratori. Lo spostamento del baricentro del sistema produttivo sulle attività terziarie, le innovazioni di tipo tecnico e relazionale introdotte nell’organizzazione del lavoro, le novità di tipo contrattuale e normativo hanno aumentato la zona grigia di confine tra lavoro e non lavoro così come, inevitabilmente, tra lavoro regolare e lavoro irregolare. Se è infatti, almeno in parte, condivisibile la posizione espressa da alcuni autori (Brunetta, Ceci 1998) che identificano nella eccessiva rigidità del mercato del lavoro italiano una delle cause prime dell’ingente presenza di lavoro sommerso nel nostro paese, è anche indubbio che, almeno in questa prima fase, l’introduzione di strumenti di flessibilizzazione può avere come effetto quello di accrescere quella componente grigia di lavoro che si colloca ai margini sia della regolarità sia dell’irregolarità.

L’area di continuità tra condizioni e posizioni lavorative ricomprende infatti in modo crescente non solo attività volontariamente sommerse, ma anche nuovi lavori di non facile identificazione non solo statistica (problema questo su cui ritorneremo in seguito) ma anche da parte dei soggetti in essi direttamente coinvolti. D’altra parte, come è stato messo in evidenza dalle ricorrenti analisi sugli andamenti occupazionali, sono proprio le forme meno tradizionali di lavoro che sono alla base dei positivi processi registrati nel più recente periodo. Tutto questo contribuisce, in modo più o meno diretto, a porre all’attenzione istituzionale il problema del lavoro sommerso, proprio nella misura in cui i l suo intrecciarsi con i l mondo del mercato emerso si fa più fluido e complesso, in cui, in altri termini, il nero e il bianco, all’interno del mercato del lavoro, tendono sempre più spiccatamente a confondersi, in tutto o in parte, dando vita a un vasto grigio rappresentato dal continuum tra l’irregolarità tout court e la totale trasparenza.

I due aspetti appena illustrati non esauriscono certo le ragioni capaci di spiegare l’attenzione rivolta al lavoro sommerso nel nostro paese; esistono sicuramente altre cause di natura non necessariamente economica e non necessariamente istituzionale, come ad esempio il fatto che l’Italia sia diventata, negli ultimi anni, meta di ingenti flussi migratori extracomunitari1. La realtà di un doppio mercato del lavoro (regolare e irregolare) e dunque di una duplice struttura dell’occupazione è presente in molti (forse in tutti) i paesi europei ed è particolarmente diffusa in Italia. Come abbiamo sottolineato, a essa va aggiunto un terzo mercato, quello esterno all’area europea, che penetra al suo interno tramite l’immigrazione, prima che quest’ultima trovi una propria collocazione stabile (regolare o irregolare). Ma troviamo anche situazioni ibride collocate tra il nero del sommerso e il bianco dell’emersione.

Nel corso degli ultimissimi anni, si è assistito a una forte ripresa d’interesse nei confronti del tema dell’economia e del lavoro sommerso, e ciò non soltanto all’interno del dibattito scientifico di carattere socioeconomico. Con un processo che si è andato affermando a fasi alterne nell’ultimo lustro, la tematica dell’emersione del lavoro non regolare ha finalmente travolto resistenze culturali e politiche e ha acquisito un ruolo di rilievo nell’agenda pubblica, segnando una crescita d’attenzione senza precedenti. Quali sono le ragioni di questa rinnovata attenzione? Le cause sono sicuramente molteplici, prima di presentarne alcune può essere tutori a utile ricordare che questa nuova centralità, per quanto riguarda il fenomeno in oggetto, non caratterizza soltanto il nostro paese, dal momento che anche sul piano internazionale abbiamo assistito a una crescente “emersione” della problematica del sommerso: si veda, ad esempio, la rassegna di Friedrich Schneider e Dominik Enste pubblicata nel marzo 2000 dall’autorevole Journal – ” Economie Literature che, al di là dei metodi di misurazione utilizzati, testimonia l’esistenza di un’ampia letteratura e di una generale preoccupazione in materia. Si apprende da tali studi che la questione del sommerso italiano, per quanto seria, non è tuttavia isolata nel panorama europeo e mondiale. È proprio in relazione al necessità di relazionarsi con i partner europei che può essere identificata una prima causa della rinnovata attenzione da parte dell’opinione pubblica e delle istituzioni riguardo al tema del lavoro e dell’economia sommersa.

Nell’epoca dell’euro e dell’approfondimento della nostra democrazia, il tema della regolarità del lavoro trova un vasto consenso non solo perché esso rappresenta un grave problema sociale, perché l’emersione di questa componente significativa del lavoro consentirebbe un vantaggio sia dal punto di vista produttivo, sia istituzionale, sia civile. E anche per questo che la tematica e l’ emersione fa parte di un nodo di problemi la cui risoluzione viene avvertita sempre più come decisiva per l’avvenire del Paese e per i l processo di integrazione europea. Si tratta di un processo concreto che ha già prodotto risultati significativi in termini di occupazione, reddito, entrate fiscali e contributive, bonus ridistribuito ecc.

Proprio per questo attrae l’attenzione dell’opinione pubblica, delle parti sociali e dello Stato. Come è infatti ben noto, un lento processo di riordino si è messo in movimento negli ultimi anni, parallelamente al risanamento del pubblico erario. Via via che le esigenze di quest’ultimo hanno fatto sentire il loro peso, l’amministrazione è stata spinta ad accrescere il proprio impegno nell’economia e sulla società con l’obiettivo d i ridurre i margini di irregolarità. Come viene sottolineato nella relazione del novembre 2000 presentata dal Comitato per l’emersione del lavoro non regolare, dai parametri di Maastrischt al patto di stabilità il vincolo europeo si è trasmesso al sistema pubblico e da questo alla quotidianità italiana. Da semplice liability, l’economia sommersa è cominciata ad apparire come asset, cioè come zona del sistema produttivo che contiene risorse e capacità che possono venir utilizzate per accrescere la capacità competitiva del paese. Ma, nonostante alcuni segnali positivi che testimoniano un’inversione di tendenza (come la riduzione dell’evasione fiscale che consente di mettere all’ordine del giorno il contenimento della pressione fiscale e una crescita delle entrate contributive), la strada di riassorbimento del sommerso appare ancora straordinariamente lunga e tortuosa per una serie di cause: per la complessità stessa del tragitto, per i progressi ancora largamente insufficienti dell’amministrazione, per i vincoli a cui sono sottoposte le politiche economiche che bisognerebbe utilizzare ecc.

Le cause di una tale portata delle patologie cardiache vanno ricercate nelle condizioni generali di malnutrizione, nella grande diffusione delle infezioni, nello scarso accesso alle strutture sanitarie. Emergency sente il dovere di fornire assistenza sanitaria di buon livello qualitativo, che sia neutrale rispetto alle forze politiche in campo e, soprattutto, che sia gratuita. Il diritto di essere curato per chi è ferito e per chi è ammalato è inviolabile, è senza prezzo. Un progetto complesso, di non facile realizzazione, ma coraggioso, che farà storcere il naso ai più… Serpeggia infatti l’insostenibile idea che sia dovuta ai ricchi del nord del mondo una sanità di buon livello, sofisticata e tecnologica, mentre ai poveri, alla gente dei paesi più disperati siano sufficienti qualche aspirina, pochi antibiotici e magari una buona dose di fede religiosa… Non rimane loro che sperare in un “intervento” di un qualche dio o di un altra potenza divina… Un ottima performance della scienza medica per alcuni; una medicina di seconda scelta, di serie B, per molti altri… O i diritti sono di tutti e uguali per tutti, per tutti i fili d’ erba, oppure non sono altro che privilegi, i privilegi di grossi elefanti… Crash è un film immediato, ma non è un film semplice. Sarebbe riduttivo classificarlo come blockbuster, ennesimo prodotto di mercato di quella enorme madre sempre incinta che è Hollywood. Il sottotitolo della versione italiana, “contatto fisico”, è un richiamo al monologo iniziale del poliziotto di colore (Don Cheadle), che, parafrasandolo, si potrebbe riassumere così: nel mondo di oggi si è talmente indifferenti gli uni agli altri, quando non addirittura apertamente intolleranti, che alla fine il contatto lo si trova nella maniera più brutale. E questo che fa da filo conduttore alla pellicola e collega le varie storie che si dipanano in una struttura corale simile ai film di Altman o al celebre Magnolia di Anderson. Le vicende dei personaggi si svolgono nell’arco di 36 ore e si incastrano tra loro in modo inverosimile ma funzionale, come se Los Angeles fosse un piccolo paese di provincia.

Nessuno alla fine del film rimane lo stesso. Non è una semplice crescita, o una “redenzione” per i personaggi. È un maturare nel senso di mettere in dubbio le proprie certezze. Farhad (Shaun Toub) troverà il suo “angelo”; il poliziotto meschino e razzista (Matt Dillon) dimostrerà, a se stesso per primo, di potere essere un “eroe”, il suo giovane collega (Ryan Phillippe) scoprirà a sue spese di non essere ciò che credeva e il detective Graham (il già citato Cheadle) dovrà prendere atto di essersi affannato tanto invano, visto che non è riuscito a salvare il fratello. Crash è una fotografia della società americana, a tre anni (il film è del 2004) dalla tragedia dell’11 settembre; descrive bene il clima di paura e di xenofobia latente che esplode nei momenti più inaspettati. E un razzismo mal celato dall’esigenza di essere “politically correct”; emblematico infatti il disappunto del procuratore (Brendan Fraser) co stretto a dover rendere pubblico il fatto di essere stato rapinato da due ragazzi neri per paura di perdere il voto della comunità afroamericana..

Ci sono le guerre degli elefanti; c’è la fame, c’ è la disperazione, c ‘è il sangue caldo dei fili d’erba, e dal maggio 1994 esiste Emergency. Il fondamentale scopo di questa organizzazione non governativa italiana è di portare assistenza medico- chirurgica alle vittime di conflitti armati, il 93% dei quali sono civili ( su 100 fili d’erba 93 non hanno scelto di crescere in quel terreno, di trovarsi su quel campo). Emergency si impegna inoltre a tutelare i diritti umani di chi sconta le pene di guerra, fame, povertà, ne soccorre i feriti, ne conta purtroppo le vittime; e ancora promuove una cultura di solidarietà e di pace. La guerra è ingiusta, crudele, intrisa di sangue e carica di dolore; la guerra è negazione di diritti, e, primo fra tutti, essa nega il diritto più importante, quello alla vita. Emergency dallo scorso anno è tornata in Africa, cimentandosi in un’ ambiziosa impresa che salverà la vita di migliaia di persone in Sudan e nei nove paesi limitrofi e restituirà loro quell’incantevole sorriso… Il Sudan è un’immensa regione, grande tre volte l’ Europa, messa in ginocchio da una guerra interna, iniziata subito dopo l’indipendenza del paese Un proverbio dell’Africa centrale recita:

“Quando gli elefanti combattono, sono i fili d’erba a soffrire”. Ci sono le guerre degli elefanti; c’è la fame, c’ è la disperazione, c ‘è il sangue caldo dei fili d’erba, e dal maggio 1994 esiste Emergency. Il fondamentale scopo di questa organizzazione non governativa italiana è di portare assistenza medico- chirurgica alle vittime di conflitti armati, il 93% dei quali sono civili ( su 100 fili d’erba 93 non hanno scelto di crescere in quel terreno, di trovarsi suquel campo).

Emergency si impegna inoltre a tutelare i diritti umani di chi sconta le penedi guerra, fame, povertà, ne soccorre i feriti, ne conta purtroppo le vittime; e ancora promuove una cultura di solidarietà e di pace. La guerra è ingiusta, crudele, intrisa di sangue e carica di dolore; la guerra è negazione di diritti, e, primo fra tutti, essa nega il diritto più importante, quello alla vita. Emergency dallo scorso anno è tornata in Africa, cimentandosi in un’ ambiziosa impresa che salverà la vita di migliaia di persone in Sudan e nei nove paesi limitrofi e restituirà loro quell’incantevole sorriso… Il Sudan è un’immensa regione, grande tre volte l’ Europa, messa in ginocchio da una guerra interna, iniziata subito dopo l’indipendenza del paese nel 1956 e conclusa solo da qualche anno. Il lungo conflitto tra il governo di Khartoum, di matrice araba e islamica, e i guerriglieri del Sud, abitato X da una popolazione di etnia africana, e religione animista o cristiana ha portato a una cifra stimata di due milioni di morti… Due milioni di fili d’erba ferocemente calpestati, violentemente estirpati, dolorosamente spezzati. Ogni guerra distrugge il sistema sanitario e oltraggia il diritto inviolabile di ogni uomo alle cure mediche e ai servizi sociali necessari. Lo scenario della sanità in Sudan è drammatico: in ogni ospedale pubblico della capitale i pazienti pagano gli esami, pagano il ricovero e – una volta ricoverati – non hanno diritto a nulla. oltre il 60 % riguarda i bambini).

È stato poi attivato il servizio di assistenza domiciliare, destinato a quei cittadini, parzialmente autosufficienti, che vivono nelle proprie abitazioni. Sono assicurate a domicilio la fornitura pasti; disbrigo faccende domestiche; raccolta biancheria; prelievi ed esami clinici; assistenza sanitaria di tipo infermieristico abilitazione fisico-motoria; igiene e cura della persona.

Alla domanda va allegata la documentazione attestante le condizioni fisiche del soggetto; e la dichiarazione relativa alla situazione familiare e al reddito proprio e dei componenti il nucleo familiare. L’ammissione al servizio è tuttavia subordinata alla relazione favorevole dell’assistente sociale. Gli anziani con basso reddito possono inoltre usufruire un tesserino che consente di viaggiare gratuitamente sui mezzi pubblici, con lo scolpo di agevolare il soggetto che utilizza i bus di linea urbana, favorendone così la piena partecipazione alla vita sociale e familiare. A questo scopo è anche legato un’altra iniziativa del comune: quella di fare svolgere agli anziani attività lavorative utili alla collettività, quali l’assistenza e la vigilanza negli uffici comunali e in varie strutture pubbliche. Il servizio può anche svolgersi come attività di sostegno in favore di altri anziani, lungodegenti e portatori di handicap (lettura, compagnia e attività similari), e l’attività e’ retribuita in proporzione al reddito familiare dichiarato.

Di particolare interesse, è l’organizzazione di viaggi Soggiorni climatici ricreativo culturali, servizio destinato agli anziani quale momento di socializzazione e crescita culturale, Nell’ambito dell’assistenza ai disagiati, si va dal sostegno delle spese per i farmaci ad aiuti per i nuclei familiari in difficoltà. Il servizio di sostegno per le spese dei farmaci e’ rivolto a coloro che non sono nelle condizioni di sostenere il costo dei farmaci di fascia C. Con riferimento al reddito familiare, dell’assistenza farmaceutica possono beneficiare tutti i cittadini, nonché gli stranieri residenti nel territorio comunale da almeno un anno, che certifichino lo stato di bisogno dei farmaci. L’assistenza economica alle famiglie e’ una forma di sostegno che il Comune offre in presenza di difficoltà economiche. E assicurata a nuclei familiari che versano in stato di indigenza o inadeguata assistenza; gestanti e puerpere in stato di bisogno e abbandono; minori, anziani e inabili già ricoverati in Istituto; dimessi dagli ospedali psichiatrici e malati di mente in genere; famiglie dei detenuti; vittime di delitti; minori e adulti sottoposti a provvedimento dell’ Autorità giudiziaria, ex detenuti, ai fini del loro recupero e reinserimento sociale; stranieri residenti da almeno un anno nel Comune (interventi di carattere urgente). Gli interventi economici sono concessi in forma continuativa, temporanea o straordinaria, al fine di rimuovere e prevenire fattori devianti che potrebbero avere riflessi negativi sia all’interno dei nuclei familiari, sia nel tessuto sociale della comunità. Il contributo varia in relazione al grado di disagio ed è subordinato alla relazione favorevole dell’assistente sociale. L’assistenza alle categorie svantaggiate ha come obiettivo la tutela del diritto alla maternità e il libero ed armonico sviluppo del bambino. Il servizio prevede un intervento economico per gestanti nubili in stato di bisogno; minori riconosciuti dalla sola madre, che si trovi in stato di indigenza o minori in stato di abbandono non riconosciuti dai genitori.